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├計量計測データバンク ニュースの窓－436－国家公務員総合職(キャリア)と一般職(ノンキャリア)の昇進事情と制度的問題点
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@横田俊英 ·
日本の国家公務員制度は、採用試験の区分によって職員の昇進経路が事実上二分される「キャリア・ノンキャリア」構造を長らく内包してきた。総合職試験（旧I種試験）の合格者は「幹部候補生」として本省に採用され、入省後数年で係長、十年前後で課長補佐に昇進するなど、他の試験区分による採用者に比べて著しく速い速度で昇進する一方、一般職試験（旧II種・III種試験）の合格者の多くは、本省課長級以上のポストに到達することなくキャリアを終える。興味深いことに、この「キャリア制度」には現行法上の明文規定は存在せず、各府省の人事慣行として事実上運用されてきたに過ぎない（ウィキペディア「キャリア（国家公務員）」）。
本稿は、この総合職（キャリア）と一般職（ノンキャリア）という二つの人事区分がもたらす昇進実態を、採用試験制度の沿革、両区分の標準的な昇進モデル、統計データが示す格差の実相という三つの角度から検証したうえで、そこに内在する制度的問題点――年功序列と早期退職慣行、人事の硬直性、内閣人事局による幹部人事一元管理の副作用、若手人材の流出、女性登用の遅れ――を整理し、近年の改革動向を踏まえた今後の課題を論じるものである。
現行の国家公務員採用試験制度は、2012年度（平成24年度）の試験制度改正により、それまでの上級甲種試験（I種）・乙種試験（II種）・初級試験（III種）という区分から、「総合職試験」と「一般職試験」（大卒程度・高卒者）へと再編されたことに始まる。総合職試験は、政策の企画立案等の高度な知識を必要とする業務に従事する職員を、一般職試験は主として定型的な業務を処理する職員を採用することを目的として設計されており、この採用時点での区分が、その後の昇進の在り方を大きく規定する構造となっている。
近年は、志願者層の多様化を図るための試験制度改革が相次いでいる。2024年度（令和6年度）試験からは総合職試験に人文系専攻者向けの新区分が設けられ（人事院資料）、一般職試験（大卒程度）では2025年度から「教養区分」が新設された（リセマム）。さらに総合職試験の教養区分についても、2026年から春・秋の年２回実施へと拡大される予定である（資格の学校TAC）。これらの改革は、後述するとおり志願者数の減少傾向への対応という側面を強く持つ。
採用者の構成をみると、令和7年（2025年）4月1日付採用では、採用試験からの採用者に占める女性の割合が40.4％と初めて4割を超え、うち総合職試験からの採用者に占める女性比率も36.8％に達するなど（内閣人事局資料）、入口段階での多様化は着実に進展している。しかし、後述するように、この入口の多様化が管理職段階の多様化に直結していない点が、本稿が扱う制度的問題点の一つである。
総合職試験合格者、いわゆる「キャリア組」の標準的な昇進経路は、本省係長級、課長補佐級を経て、本省課長級、企画官・審議官級、局長級、そして各府省の頂点である事務次官（または長官）に至るという直線的なモデルとして描かれることが多い（ウィキペディア「キャリア（国家公務員）」）。ある府省の例では、キャリア組は入省5年目以降に係長、10年目以降に課長補佐へと昇進するとされ、これは一般職採用者のおよそ2倍の速度に相当するとの指摘がある（同上）。
ただし、この昇進競争は事務次官という単一のポストに向けた選抜過程でもある。多くの場合、本省の室長・課長クラスまでは同期採用者がほぼ横並びで昇進するが、その後の選抜から外れた職員は、地方支分部局、地方公共団体、外郭団体等への出向、あるいは民間企業への再就職という形でキャリアの軸足を移していく（同上）。この「脱落者の外部放出」構造こそが、後述する早期退職慣行・天下り問題の温床となってきた。
また、キャリア組の出身大学構成には近年変化が生じている。かつて事務次官をはじめとする幹部ポストは東京大学法学部出身者に強く占められていたが、平成期を通じてこの構造は緩み、私立大学出身者を含む多様な出身者が重要ポストに就く例が増加していると指摘される（ダイヤモンド・オンライン）。もっとも、これは学歴による選別が緩和されたことを必ずしも意味せず、後述するように、そもそも総合職を志望する学生自体が減少している側面も指摘されている。
一般職試験合格者、いわゆる「ノンキャリア組」の昇進は、キャリア組とは対照的に、係長級到達までに10年以上、課長補佐級到達までに20年以上を要するとされ、本省課長級以上の幹部ポストに占めるノンキャリア出身者の割合は1割に満たないのが実情である（脱！地方公務員のつぶやき）。本省における現実的な到達点は課長補佐級ないし室長級にとどまり、より上位のポストは地方支分部局の長など、本省以外の役職に限られる傾向が強い。
府省によってその硬直性には差異がある。「官庁の中の官庁」と称される財務省は特に選抜が厳しく、平成29年（2017年）時点で課長級ポストに占めるノンキャリアの割合はわずか10.5％にとどまり、事務次官・局長級への道はほぼ閉ざされている（同上）。これに対し経済産業省は相対的に実績主義的な運用がなされ、専門性やリーダーシップ次第で課長級への昇進機会が開かれているとされる（同上）。
文部科学省を対象とした実証研究は、より精緻な内部構造を明らかにしている。地方採用から本省へ転任する「本省転任グループ」では、採用後19～22年で課長昇進に至るファストトラックが機能する一方、それ以外のグループでは課長昇進が28年目以降にずれ込み、部長級への到達もごく一部にとどまる。生え抜き職員の中には係長級にすら届かないまま定年を迎える者も少なくない（日本労働研究雑誌）。
もっとも、ノンキャリアの幹部登用を制度的に開く試みも存在する。人事院は1999年、意欲・能力のある概ね35歳未満の一般職採用者を本省課長級以上に積極登用する指針を示し、2008年度には116人（指定職13人、本府省課長等48人、地方支分部局長等55人）がこの枠組みで登用された（imidas）。2011年には外務省がノンキャリア専門職採用者を領事局長に登用し、2019年には高卒ノンキャリア職員が文部科学省初等中等教育局長に就任するなど、象徴的な事例も生まれている（ウィキペディア「キャリア（国家公務員）」）。しかし、これらはあくまで例外的な成功例として語られる域を出ておらず、ノンキャリア全体の昇進構造を変えるには至っていない。
以上で述べた昇進実態を整理すると、両区分の格差は下表のように要約できる。
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比較項目 |
キャリア組（総合職） |
ノンキャリア組（一般職） |
|---|---|---|
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係長級到達 |
概ね5年目以降 |
10年以上 |
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課長補佐級到達 |
概ね10年目以降 |
20年以上 |
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本省課長級以上に占める割合 |
大半を占める |
1割未満（財務省では10.5％） |
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事務次官・局長級への到達可能性 |
制度上の到達点 |
極めて例外的 |
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昇進上限に達しない場合の帰結 |
早期退職・外部出向（天下り） |
本省内での頭うち、出先機関等への異動 |
（出典：ウィキペディア「キャリア（国家公務員）」、脱！地方公務員のつぶやき）
この格差は採用試験への応募行動にも影響を及ぼしている。国家公務員採用試験（大卒程度）の申込者数は2012年度から2021年度にかけて31.1％減少したとの分析があり（日本労働研究雑誌）、人事院も令和7年人事院勧告において「激しい人材獲得競争」への危機感を明示し、初任給の大幅な引き上げなど処遇改善に踏み込んでいる（人事院「令和7年人事院勧告・報告の概要」）。他方で、一般職試験の応募者数はここで2年連続で増加に転じたとの報道もあり（日本経済新聞）、処遇改善や働き方改革の効果が入口段階では一定程度表れつつある可能性がある。
キャリア組の昇進モデルは、事務次官という単一の頂点に向けた同期内競争として設計されているため、脱落者を組織内に留め置くことができない。政府はこうした「肩たたき」による早期退職と、退職者の外郭団体・関連企業への再就職、いわゆる天下りとの結びつきを問題視し、2002年7月、小泉内閣の下で「早期退職慣行の是正について」の方針を決定した。同方針は、平成15～19年度の5年間で勧奨退職年齢を段階的に引き上げ、平成20年度には平均勧奨退職年齢を当時より3歳以上高くすることを目標に掲げるとともに、能力主義の徹底と年功序列制の見直しによって、職員が能力・適性に応じて公務に従事できる環境の整備を目指すとした（内閣官房「早期退職慣行の是正について」）。もっとも、この方針から二十年以上を経てなお、キャリア組を中心とした選抜的昇進構造そのものは維持されており、天下りの温床となる構造的要因が解消されたとは言い難い。
第二の問題点は、採用時点での一回限りの試験結果が、その後数十年にわたる処遇をほぼ決定づけてしまう人事管理の硬直性である。国家公務員法が定める成績主義の原則からすれば、採用後の実績に基づいて処遇を決定すべきであるが、現実には「採用時の1回限りの試験で幹部職員の選抜を行う人事管理」がなされているとの批判がある（ウィキペディア「キャリア（国家公務員）」）。さらに、文部科学省を対象とした研究が示すように、同じ一般職採用者の中でも「本省採用か地方採用か」という採用元の違いが、試験区分とは別のもう一段の昇進格差を生み出しており、府省ごとに独立した昇進ルートが並立する状態にある（日本労働研究雑誌）。加えて、財務省と経済産業省の比較にみられるように、ノンキャリアの登用に対する開放度は府省ごとに大きく異なり、政府全体として統一的な人事管理がなされているとは言い難い状況にある。
2008年の国家公務員制度改革基本法に基づき、2014年5月に発足した内閣人事局は、審議官級以上約600人の幹部人事を一元的に管理することで、各省の縦割り人事を排し、政治主導の行政運営を実現することを狙いとした（ウィキペディア「内閣人事局」）。この制度は、府省の枠を超えた人材登用を可能にし、硬直的な省庁別人事に一定の風穴を開けた点で評価される一方で、幹部人事権を官邸が握ることが、官僚の政権への過度な「忐度」を助長しているとの批判を招いてきた。2018年の森友学園文書改ざん問題を契機に、この批判は一段と強まり、内閣人事局を「ブラックボックス化」しているとする元官僚の証言も報じられている（東京新聞）。すなわち、幹部人事の一元管理は、政治主導によって省益優先の弊害を是正しうる一方で、人事評価の基準が不透明なまま政治的な忠誠が昇進の実質的な条件となりかねないという、新たな種類の制度的リスクを内包しているのである。
近年最も深刻さを増しているのが、将来を担うべき若手職員の離職である。人事院の集計によれば、若手キャリア官僚の退職者数は2013年度比で43％増加した（日本経済新聞）。その後も傾向は続き、入省後10年以内に退職する若手官僚の割合が23％に達したとの報道もある（nippon.com）。経済産業省では、新規成長分野の民間企業からキャリア人材への引き合いが強まったことに加え、待遇面や働き方の面で民間企業に見劉れする実態が、若手の大量退職の一因として指摘されている（Wedge ONLINE）。
こうした離職傾向の背景には、選抜からこぼれた職員のモチベーション維持が制度的に手当てされていないという構造的問題がある。文部科学省を対象とした調査では、本府省の30代職員のうち57.6％が「将来昇進を特に考えていない」と回答したとされ（日本労働研究雑誌）、少数の選抜対象者以外にとって、昇進が有効なインセンティブとして機能していない実態が浮き彫りになっている。人事院自身も令和7年の勧告において「激しい人材獲得競争を勝ち抜く」ことを掲げ、初任給の引き上げや無給休暇制度の導入など、待遇面からの対応を強化している（人事院「令和7年人事院勧告・報告の概要」）が、これらは主に処遇面の手当てにとどまり、昇進構造そのものの見直しには踏み込んでいない。
入口の多様化と幹部への登用状況との間には、依然として大きな乖離がある。令和7年4月1日付採用では、採用者に占める女性の割合40.4％、総合職試験に限っても女性比率36.8％に達した（内閣人事局資料）が、令和6年（2024年）10月1日時点の女性管理職割合は、室長級で11.1％、課長級で17.7％にとどまる（ReseEd）。さらに深刻なのは新規登用の状況であり、2023年10月から2024年10月にかけて新たに室長級に昇進した31人のうち、女性はわずか1人（3.2％）にすぎなかった（同上）。内閣人事局は女性管理職比率30％という目標を掲げているが（日本経済新聞）、現状の登用ペースとの間には大きな乖離があり、入口の多様化が管理職段階の多様化へと結実するまでには、なお長い時間を要すると予測される。
制度的問題点への対応として、これまでいくつかの改革が試みられてきた。第一に、1999年の人事院指針に始まる一般職採用者の幹部登用促進策があり、2014年には内閣人事局の下で「幹部候補育成課程の運用の基準」が定められ、各府省が試験区分を問わず有為な人材を計画的に幹部候補として育成する仏組みが制度化された（内閣人事局）。第二に、2002年の早期退職慣行是正方針に始まる、天下りと結びついた勧奨退職の是正の取り組みがある。第三に、2008年の国家公務員制度改革基本法を経て62014年に発足した内閣人事局による幹部人事の一元管理であり、これは省庁横断的な人材登用を可能にした反面、前述のとおり政治主導の副作用という新たな課題も生じさせている。
第四に、直近では採用試験制度そのものの見直しが進められている。、2024年度試験での総合職人文系区分の新設、2025年度からの一般職教養区分の導入、2026年からの総合職教養区分の年２回実施化などは、志願者数の減少に歯止めをかけ、より多様な人材を入口段階で確保しようとする対応である（人事院資料、リセマム、資格の学校TAC）。また、令和7年人事院勧告に示された初任給の大幅引き上げや柔軟な休暇制度の導入も、若手の人材確保・定着を意識した施策として位置づけられる（人事院「令和7年人事院勧告・報告の概要」）。
これらの改革を総合的に評価すると、採用段階の多様化と処遇改善には一定の成果がみられる一方、総合職・一般職という二本立ての採用区分そのもの、および事務次官を頂点とする単線的な昇進モデルという制度の根幹部分には、依然として大きな変更が加えられていない。幹部候補育成課程のような複線型人事の試みも、運用実績の公表が限定的であり、その効果検証が十分になされていないのが実情である。
本稿で検討してきたように、日本の国家公務員制度における総合職（キャリア）と一般職（ノンキャリア）の昇進格差は、単なる待遇差にとどまらず、採用試験という一回限りの選抜が数十年間のキャリアをほぼ決定づけてしまう構造的な硬直性、脱落者を早期退職・天下りという形で組織外に放出する慣行、幹部人事の一元管理がもたらす政治主導の副作用、そして若手人材の流出や女性登用の遅れといった複数の問題が絡み合った複合的な現象である。
今後の制度改革に向けては、以下のような方向性が考えられる。第一に、幹部候補育成課程をはじめとする複線型人事の仏組みを実効性のあるものへと強化し、採用区分にかかわらず能力と実績に基づいて幹部への道を開く運用実績を積み重ね、その効果を継続的に検証・公表することである。第二に、内閣人事局による幹部人事評価の基準を可能な限り明確化・透明化し、政治的忐度のリスクを抑制しつつ、府省横断的な人材登用という当初の狙いを実質化することである。第三に、若手職員の処遇改善を給与面にとどめず、昇進以外の多様なキャリアパス（専門職としての処遇や、民間経験者の中途採用の拡大など）を整備することで、単線的な昇進競争に依存しない人材確保・定着策を講じることである。第四に、女性をはじめとする多様な人材の管理職登用について、採用段階の数値目標だけでなく、室長級・課長級への登用段階における具体的な目標設定とその進捗管理を徹底することである。
国家公務員制度は、行政の質と持続可能性を支える基盤であり、その改革は一朝一夕には進まない。しかし、若手人材の流出や志願者数の減少という形で既に表れている「制度疲労」の兆候を踏まえれば、総合職・一般職という区分の在り方そのものに踏み込んだ検討が、避けて通れない課題となっているといえよう。
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├計量計測データバンク ニュースの窓－431－国家公務員への道の一つ、厚生労働省の経験者選考採用（総合職および一般職の採用選考）の実際 一般職相当（事務系）は29倍
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